沙特:中美共同的朋友

2020年06月22日
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导语:新冠肺炎疫情(以下简称“疫情”)全球大流行为百年未有之大变局增添了更多变量,中美关系恶化引全球担忧。有一千个理由让中美关系变好,但没有一个理由让中美关系变坏。杨洁篪与蓬佩奥的会晤似乎让人们看到了中美关系改善的一丝光亮。此时,任何可利用的积极因素都应该值得珍惜。

 

拥有共同的战略对手,对稳固中美双边关系非常重要,却可遇不可求。退而求其次,拥有共同朋友也大有益处,而挖掘和培养朋友方面大可有所作为。在中美之间,没有哪一个国家比沙特更能胜任“共同朋友”这一重要角色。前不久,美国国会研究所(Congressional Research Service)出台了《沙特阿拉伯:背景及美国关系》研究报告(以下简称《报告》)。研究分析其中透露的信息,对探索发挥沙特“共同朋友”角色在改善中美关系中的特殊作用大有裨益。

 

(图片来源:pixabay)

 

一、稳固的美沙关系仍是美中东战略重要基石

 

沙特坐拥麦加、麦地那两大伊斯兰圣地,是阿拉伯和穆斯林世界的心脏。面对世界百年未有之大变局,全球化进程遭遇重大挫折,民族主义、分裂主义、政治极化等现象在一定范围膨胀发酵,世界三大文明和谐共处受到冲击。沙特特殊战略位置决定了其不仅限于中东,也是世界战略格局中的重要角色。《报告》用大量的事实和数据阐明,沙特在中东的“领头羊”地位决定了中东越动荡,美国越倚重稳固的美沙关系,其中主要基于如下三个原因:

 

(一)有鉴于沙特巨大石油储量和因掌控伊斯兰两大圣地所衍生的影响力。自1940年代以来的历届美国政府都寻求保持同沙特统治家族的伙伴关系。《报告》分析认为,控制沙特是控制整个中东的关键,最根本的在于可以利用其在石油输出国的重大影响力,发挥其在中东的“领头羊”作用,并作为控制伊斯兰世界,平衡以色列与阿拉伯国家关系的重要工具。“沙特王室一直以来都从美国寻求安全保护、政策建议、技术和武器装备援助,指望在美国盟友协助下开发自然和人力资源,同时应对不同时期来自苏联、伊朗等地区对手及武装伊斯兰恐怖分子的威胁。”美国领导人一直高度重视同沙特在安全和反恐方面的合作,并努力确保沙特能源和资本投资安全自由流向全球市场。

 

(二)有鉴于维持美国在中东绝对领导力的需要。《报告》认为,任何动摇美国在中东绝对领导力的沙特因素,特别是沙特的国内稳定性及其未来走向,必须引起美国国会高度重视。国会长期关注并讨论“沙特领导层的过渡、沙特的人权状况和改革方案、强势外交政策、全球石油市场走向、来自跨国恐怖主义组织的威胁以及沙伊紧张局势”。在美国看来,中东局势过于稳定或动荡都有悖于美国利益最大化。维持犹太教与伊斯兰教、伊斯兰内部不同派别之间的动态平衡,视局势紧张缓和程度不断重复添薪灭火的循环,才能彰显美国影响力和领导力价值。如同处理世界其他国家关系,美国在中东事务中显示绝对领导力主要体现在,美国的利益就是他的最大道义,美国的得失就是他的最大是非。其一向标榜的人权、民主等共同价值,从来没有成为处理美国与沙特关系的理由。

 

(图片来源:新浪网)

 

(三)有鉴于庞大的军火贸易需要。沙特长期占据武器进口金额世界第一位置。美国军火商在沙特有重大利益需求。因可为美军武器更新迭代提供腾笼换鸟理想场所,沙特也同样受到美军方的热情拥抱。出于地缘政治需要,美国国会一直通过支持对沙军售,在努力保持以色列军事优势基础上,维持与潜在阿拉伯对手相对军事平衡。部分美国议员时常表面担忧,实则乐见美国军售可能助推海湾及大中东地区的军备竞赛。与美国不同,沙特更多考量是以军购买安全,买保护。两国不同出发点形成的一致结果是,在美国国会多数派支持下,美国持续向沙特等海湾地区伙伴出售武器,以此提升沙特对美依赖,减少美国兵力部署需求,威慑伊朗并支持美国工业和武器研发。自2009年以来,美国实施了一系列对沙庞大军售方案,包括2010年宣布的对沙特皇家空军(RSAF)进行重组,并用“F-15”战机升级其空军主战装备(见表B-1)。2017年5月,特朗普总统发出继续深化双边国防合作的信号,在访问利雅得期间宣布了潜在价值超过1100亿美元的军售项目(详见附录1)。2020年6月,美国宣布从德国撤军,但与此形成鲜明对照的是,美国国防部曾于2019年10月11日宣布继续向沙特阿拉伯增派兵力1800人及军事装备,包括两个战斗机中队、一支空军远征联队、两套“爱国者”防空系统和一套“萨德”系统。2020年5月,作为“危机应对部队”,约2000名美海军陆战队和先进的F-35战斗机被部署到了中东地区。

 

二、对美高度依赖是沙特无法摆脱的选择

 

(一)沙特王室政权从兄终弟及向父子相继的过渡期,增加了政权的不稳定性。世袭规制改变的巨大影响,“阿拉伯之春”带来的巨大冲击,强大的宗教势力对传统的坚守与信息时代年轻人对世俗改革的强烈愿望,王储穆罕默德·本·萨勒曼一系列改革措施特别是反腐触及到王室高层引起震动,各种因素相互激荡给沙特政局和社会稳定带来了巨大挑战。叠加“后石油时代”冲击影响,沙特经济转型能否取得进展,能否实现成为“全球投资动力源和亚非欧三大洲全球枢纽”的雄心壮志,都显得困难重重。《报告》认为,部分国会议员及政府官员对王储政策给沙特所带来的新活力表示赞同,却对其政局稳定表示担忧且持观望态度。美国国会对沙特领导层的变化以及美国各界对外交政策重点多有争论,因此,对两国长久关系进行重新评估的呼声日益高涨。沙特王室政权稳固面临既有近忧又有远虑的困境,进一步增加了对美依赖和对美态度的敏感度。

 

(二)美对沙的内政部援助固化了对沙的全方位掌控。2008年,美沙双方签署了一份双边技术合作协议,由美国向沙特派驻一个由跨政府机构组成的关键基础设施保护顾问团,并逐步扩大到双方反恐和国内安全等更多层面的合作。该高级顾问团由沙特出资,在沙特政府内安全、工业、能源、海事和网络等关键部门均嵌入了美国顾问。2018年,美国务院监察长办公室表示,该项目“在关键基础设施保护和公共安全领域,方便了美国向沙特转让技术、建议和资源。”为了配合该顾问团工作,美国陆军安全援助司令部(USASAC)负责监督沙特资助的“内政部军事援助小组”(MOI-MAG)和“设施安全部队训练顾问小组”(FSF-TAG)。“设施安全部队”(FSF)为关键基础设施地点提供安全保障,例如位于沙特东部阿布盖格的全球重要石油作业设施,曾在2006年2月成为基地组织的打击目标,并于2019年9月成为也门胡塞武装用导弹和无人机发动袭击的目标。美国陆军安全援助司令部(USASAC)把“内政部军事援助小组”(MOI-MAG)看作是“美国唯一向他国内政部门安全部队提供咨询和训练的军事组织。”据国防安全合作局表示,截至2017年9月,美国政府自2009财年以来和沙特达成了价值2.87亿美元的服务购买协议,以支持其设置在沙特内政部的项目。2013年该协议到期后重新延长到2023年。美国政府的《2018年度国别恐怖主义报告》称,美沙两国间的安全和反恐合作富有成效,这表明2017年沙特内政部领导层更换以及“国家安全委员会”的成立,对两国间的合作影响甚微,也表明美国实现了通过永久控制内政部从而全方位掌控沙特的目的。

 

(三)长期以军购求安全的策略导致沙国防实质为美包办。根据20世纪50年代和70年代双方签订的特殊协议,“美驻沙军事训练团”(USMTM)和“沙国民警卫队现代化项目”(PM-SANG)由沙特支付费用,迄今为止,USMTM一直负责监管美沙国防合作。截至到2019年6月,美国防人力数据中心(DMDC)报告称,在沙境内驻有535名美军事人员(298名为现役)。2019年10月,美国国防部宣布,自2019年9月以来,国防部授权向沙特增派约3000名士兵,“以确保并加强沙特的防御”。2019年11月,特朗普总统致信沙特方面称,“只要需要,这些人员就会继续部署”,以完成信中所述任务。这些任务包括“提升该地区的防空和导弹防御能力,保障美战斗机从沙特起飞完成作战行动,增强合作伙伴的信心,进一步威慑伊朗并增强地区防御能力”。除常规部署外,沙特还根据需要随时以军购形式向美方提出安全保障需求,如鉴于沙特石油设施和其他基础设施时常遭到袭击,为提高沙特的防空和导弹防御能力,沙特按照《对外军售案》的规定临时支付了美国军事训练和咨询的增量费用。在此前的1991年海湾战争期间,沙特就支付了数十亿美元以抵消美军作战所产生的费用。对于沙特的军事援助需求,美国有求必应。美国国会也偶尔尝试阻止此类紧急军售方案,包括在国会争议较大的对也门战争的支持,虽然几经反复,但军售方案每次都在总统支持下得以实施。特朗普曾扬言,“没有美国的支持,沙特的生存维持不了两周。”然而,沙特本质上有意奉行独立外交政策,王室内部对高度依赖美国的政策以及对美国越来越高的要价颇有争论。有鉴于此,可以预见中国在沙对外政策中的地位将会日益提升。

 

三、沙特在调和大国关系中有不可替代的重大作用

 

国际局势越是复杂困难,越需要拥有共同的朋友。许多国家都喜欢借寻求甚至塑造共同战略对手或者敌人来巩固彼此关系。“对手的对手就是朋友,对手的朋友就是对手”,这种简单片面的逻辑显然已经不适应当今复杂的国际政治格局。我国秉持共建人类命运共同体理念,主张广交朋友,“不当头”更不想“与人为敌”。作为他人眼中的假想敌,作为“被敌人”“被对手”的中国拥有共同的真朋友难能可贵。沙特作为中美的“共同朋友”,对拓宽中美利益交集、调和中美两国关系并增强其弹性与韧性,其特殊地位和重要作用都无可替代。无论是在战略层面沙特曾在上世纪八九十年代为中国打开中东大门发挥的关键性作用,还是具体层面上诸如解决1993年“中美银河号事件”中的独特作用,都表明沙特在中国国际事务中的地位特殊而重要。中国应利用好经多年累积而建立的中沙战略互信,继续发挥能源合作牵引作用,探索开拓中沙军事合作新领域、新途径,更好对接“一带一路”倡议(以下简称“一带一路”)与沙特“2030愿景”,支持沙特发挥投资中心和亚欧非三大洲枢纽作用,重点在抗击疫情、促进人员交流、基础设施建设特别是核能利用等方面加强互利合作。

 

2016年1月19日,国家主席习近平同沙特阿拉伯国王萨勒曼举行会谈。(新华社记者 鞠鹏 摄)
(图片来源:新华网)

 

(一)以“一带一路”为抓手提升中沙战略合作新高度。习近平主席2016年中东之行第一站访问沙特,最重要的成果就是两国元首决定将彼此关系定位从“战略性友好关系”提升到“全面战略伙伴关系”。实践证明,落实两国元首达成的共识,提升中沙战略合作水平非常重要,但这需要克服许多困难,付出更多努力。像2019年阿拉伯国家首脑会议后阿拉伯国家联盟秘书长盖特接受采访时表现出的无奈,“阿拉伯之春”的爆发是很多阿拉伯国家缺失基于共同信念和共同利益的共同议程的必然结果,没有带来阿拉伯人所希冀的稳定与发展,没有明确的目标作为指引,无法确定共同的利益,甚至无法确定共同的敌人,因此成为“议程真空下的即兴革命”。当先进的国家正在热烈讨论和大力发展大数据、云计算、人工智能、3D打印时,包括沙特在内的多数阿拉伯国家则还在工业化的大门外徘徊。为此,沙特和中东各国高度评价习近平主席提出的共建“一带一路”,在他们看来这不仅意味着中阿之间更大规模的贸易、投资、人员流动,更意味着沙特和其他阿拉伯国家可以更好地吸收、利用中国日益成熟的生产能力和科技成果。“一带一路”是实现中沙战略合作的理想抓手。沙特有识之士认为,要从战略高度看待“一带一路”,借助中国这一倡议的丰富内涵和务实举措加快沙特工业化进程,让沙特由“石油民族”成为“创造性民族”。当前,要进一步发挥好中沙高级别委员会和经贸联委会双轨并行的指导协调作用,着力解决制约两国合作中的障碍和难题,积极为沙特“一带一路”与“2030愿景”对接办公室创造工作便利,稳步推进其“一带一路”西线计划,共同促进贸易优化升级提速,加强短期贸易融资、跨境投融资担保、跨境供应链融资以及风险管理等方面的合作,推动中资企业赴沙投资。

 

(二)用全力真心抗疫援助筑牢传统友谊。患难见真情,真朋友得真帮助。自两国建交以来,每当我国遭受重大灾难,沙特从来都是慷慨出手。大疫当前,沙特正急需我国大力相助。截至6月19日,沙特已有145991名病例,是海湾地区感染者比例最高的国家之一。疫情已蔓延到王室,导致至少数百名王室成员感染。疫情危机导致石油和天然气需求持续下降,进而增加沙特财政困难。海湾战争、全球金融危机期间,财力雄厚的沙特都是靠增加全民福利渡过难关,疫情大流行和石油价格战使沙特的政策工具箱中很难找到类似理想工具。中国应更深切地体恤沙特对国内稳定大局的担忧。前期已经应沙方要求,派出医疗专家组支援抗疫,后续可迁移中非团结抗疫特别峰会承诺的合作举措,优先保障对沙抗疫物资供应,在疫苗研制成功后将沙特列入率先惠及国家名单。同时,还应通过增加石油采购、加强双方金融合作给予沙方更多实质性支持。

 

(三)以教育合作赢得未来。赢得青年就是赢得未来。教育交流合作对巩固发展中沙关系意义重大。沙特拥有相对庞大的青年人口,其中32岁以下人口占到总人口的67%。为了应对未来几十年的竞争并实现繁荣所面临的挑战,沙特加大了在教育上的投资。已故国王阿卜杜拉曾启动一项由国家资助的奖学金项目,负责每年将数以千计的沙特年轻人送到国外接受本科和研究生教育。在过去15年里,美沙双方围绕加强教育和人文合作而开展外交工作,重点促进沙特青年的教育和发展机会,鼓励沙特青年到美国学习。从2000到2014年间,美国发给沙特国籍的学生签证数量增长了近10倍。2017-2018学年沙特在美国留学的学生总数超过了4.4万人。2016年之后,由于财政状况不佳,沙特国王宣布减少对海外留学生的资金资助计划,而且随着奖学金项目要求和资助承诺发生变化,美国大学录取沙特学生的数量骤减。2000年6月后,美国院校招收沙特学生数量的增长,在未来几十年里可能对沙特社会带来经济、社会和政治上的累加影响。这其中就包括在美国和其他国家受过教育的沙特年轻人很可能为沙特领导人带来新的社会或政治改革需求,制定符合美国利益的政策。2019年10月,沙特领导人还宣布了允许外国大学在沙特开办分校的计划。中沙人员交流水平与两国友好关系程度并不匹配,中国应利用留学费用相对较低的优势,在沙特财政困难时机,出台更多优惠便利政策,吸引更多沙年轻学子来华留学,鼓励中国知名大学到沙特开办分校。

 

(四)以新能源合作共同应对“后石油时代”。历史上能源合作曾为中沙合作发挥了重要作用,新能源——核能合作有潜力接力续跑。中国除继续在交通运输、通信、城市基础设施建设推进务实合作外,核电的超大投入、超长周期、超长产业链特点,在“后石油时代”注定可在中沙合作中扮演重要角色。为满足“后石油时代”转型发展需求,2017年7月,沙特内阁批准了一项国家原子能项目,计划建造大小型核反应堆,用于发电和海水淡化。这一决策是在努力实现经济多元化和扩大可再生能源的背景下做出的。起初,阿卜杜拉国王原子能和可再生能源城的官员表示,沙特将在2030年之前建成16座核电反应堆,以减少国内发电对石油和天然气的消耗。沙特能源、工业和矿产资源部预计,这些反应堆能产生高达17.6GW核能,可满足沙特未来15%-20%的电力需求。据报道,沙特领导人打算在2020年招标建设两个核电反应堆,总装机容量为2到3.2GW。最初计划是在2018年签署反应堆建设合同,2027年交付。据报道,俄罗斯、美国、法国、中国和韩国都是沙特正在考虑研究的合作对象(详见附录2)。目前,核电“走出去”已成为我国国家战略,成为核电开放发展、开创对外开放新格局的一种重要途径,成为促进我国向更高层次开放型经济发展的重要抓手,一定能为促进以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局发挥重要作用。我国以核电为龙头带动全产业链“走出去”,为沙特提供优质高效的核能产品和服务,既能促进沙特经济转型,也能为其他资源国家起到良好示范。

 

附录1:美国对沙特的重大军售项目

 

表B-1:美国对沙特的重大军售项目
(2009年1月-2019年8月)
资料来源:美国国防安全合作局(DSCA)。

 

注释:军贸提案中注明的可能价值与签订合同的实际价值可能不符。直接商业销售(DCS)不包括在内。表格中的拟出售对象包括沙特皇家空军(RSAF)、沙特国民警卫队(SANG)、沙特皇家陆军(RSLF)、皇家卫队、沙特皇家防空军(RSADF)、沙特皇家海军(RSNF)、沙特内政部(MOI)和沙特国防部(MOD)等单位。破折号表示未指定接收单位。

 

表B-2:向沙特紧急军售项目
 2019年5月24日已通报国会
资料来源:国务院和国防部提交给国会的报告,2019年5月。

 

注释:DDTC,即国务院国防贸易管制总局,系指根据经修正的“武器出口管制法”第36(C)或(D)节提议的直接商业销售(“美国法典”第22篇,第2776节)。DSCA,即国防部国防安全合作署,指根据经修正的“武器出口管制法”第36(B)节(“美国联邦法典”第22编,第2776条)提议的对外军售。

 

附录2:有关沙特的核合作开发事项
 
资料来源:沙特官方声明和媒体报道。

 

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